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NIVELES DE LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA

Publicado en por LUIS VALERA

DR. LUIS VALERA

DR. LUIS VALERA

Por: Luis Valera

En recuerdo a Bertha Luz Pineda

con quien compartimos estos sueños.

 

En 1978, durante la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud que se llevó a efecto en Alma- Ata, URSS, se formalizó la definición de la participación de la comunidad como: "el proceso en virtud del cual los individuos y la familia asumen responsabilidades en cuanto a su salud y bienestar propio y los de la colectividad y mejoran la capacidad de contribuir a su propio desarrollo económico y comunitario. Llegan a conocer mejor su propia situación y a encontrar incentivo para resolver sus problemas comunes. Esto les permite ser agentes de su propio desarrollo. Para ello, han de comprender que no tienen por qué aceptar soluciones convencionales inadecuadas, sino que pueden improvisar e innovar para hallar soluciones convenientes. Han de adquirir la amplitud necesaria para evaluar una situación, ponderar las diversas posibilidades y calcular cuál puede ser su propia aportación. Ahora bien, así como la comunidad debe estar dispuesta a aprender, el sistema de salud tiene la función de explicar y asesorar, así como dar clara información sobre las consecuencias favorables y adversas de las aptitudes propuestas y de sus costos relativos" OMS/UNICEF (1978)

 

Para Aguilar (2001)  la participación comunitaria es “el proceso social en virtud del cual grupos específicos de población, que comparten alguna necesidad, problema o centro de interés y viven en una misma comunidad, tratan activamente de identificar esas necesidades, problemas o centros de interés, toman decisiones y establecen mecanismos para atenderlos”

 

En estas definiciones hay acciones que la comunidad debe hacer cuando participa:

 

  1. Asumir responsabilidades
  2. Conocer e identificar su situación.
  3. Tomar decisiones
  4. Improvisar e innovar soluciones
  5. Controlar y evaluar

 

Para que un conglomerado realice esas u otras acciones debe estar motivado y debe darse un proceso para construir ciudadanía, entendiendo a ésta como el conocimiento de sus derechos y  su libertad para exigirlo.

 

Según Rodríguez R. (2009), los procesos de participación comunitaria entrañan acción colectiva y reflexión, elemento esencial para la producción de conocimientos. Es entonces, acción y participación producto de una reflexión e investigación continua sobre la realidad para conocerla, comprenderla y transformarla. Esa participación,  se apoya en un proceso de comunicación e interacción constante entre los sujetos, actores fundamentales en todos los momentos del acto transformador del entorno, como parte de un compromiso social grupal.

 

La participación comunitaria implica el desarrollo de capacidades y el acceder a oportunidades. En el primer caso, es fundamental que los grupos sean capaces de identificar el elemento común que los caracteriza. Es decir, las personas deben reconocerse como sujetos de derechos que merecen una vida digna e identificar el problema, necesidad o  interés que los une. Sin  embargo, ser capaces de identificar lo que se comparte es algo necesario pero no suficiente. Para poder hablar de verdadera participación, es preciso, además, que las personas tengan oportunidades reales en los procesos de la toma de decisiones relativas al tema que les afecta y actuar para atender o resolver los problemas o necesidades y lograr la satisfacción de sus derechos. Pamafro (2008)

 

Resulta fundamental, entonces, que dimensionemos la participación comunitaria en un  enfoque de ciudadanía, relativo a Derechos Humanos, dado que no se trata de que la comunidad se asocie y logre autonomía para hacerse responsable de las problemáticas del territorio sin exigir a las instituciones del  Estado las funciones que sustentan su existencia, sino que participe en condición de actor ciudadano que como sujeto de derechos reclama el cumplimiento efectivo de los mismos sin renunciar a sus compromisos y deberes.  Lo anterior se entiende mejor con la idea de que no hay ciudadanía sin Estado, sin garantías constitucionales y sin política pública, sea en la ciudad  o en el campo.

 

Aquí, toma importancia la dialéctica ciudadano/habitante, si en la comunidad tenemos más habitantes que ciudadanos, los procesos de participación protagónica serán más difíciles o superficiales

 

Para Peter Oakley, vinculado a la OMS, citado por Aguilar (2001), la participación se debe entender como: 1.- “sensibilizar a la gente y, de ese modo, aumentar su receptividad y su amplitud para responder a programas de desarrollo, así como estimular las iniciativas locales” 2.- “la participación comprende la intervención de la población en los procesos de toma de decisiones, en la ejecución de programas y el disfrute de los beneficios, así como,  los esfuerzos encaminados a evaluar los resultados” 3.- “entraña los esfuerzos organizados para incrementar el control de los recursos y de las instituciones” como una forma de empoderarse del proceso.

 

Generalmente, para incentivar la participación comunitaria en salud, tendremos que propiciar que los grupos organizados de la comunidad  tomen parte en aspectos como los siguientes:

 

  1. El análisis de su situación.
  2. La auto-responsabilidad y cuidado personal, familiar y comunitario.
  3. Conocimiento de los derechos de salud.
  4. Identificación de inequidades
  5. Deliberación y decisiones sobre los derechos a la salud.
  6. Identificación de los derechos de la salud vulnerados.
  7. Toma de decisiones sobre las prioridades.
  8. Evaluación de resultados.
  9. La contraloría social

 

La participación puede tener diferentes formas y usos, White (2002).  La primera de ellas es la participación nominal, cuando se participa sólo de nombre o simplemente se asiste a una reunión (legitimación del convocante). A su vez, la participación instrumental, se da cuando es del interés de quien la promueve, porque abre la posibilidad de lograr eficiencia, eleva la eficacia del proyecto o del Programa. En ese sentido, la participación consiste en ser un medio, generalmente, para llevar a cabo programas de intervención sin que se traduzcan en un fin a lograr. Esta es una práctica muy frecuente en Venezuela

 

En otro sentido, está la participación representativa. Ésta acontece cuando se permite que la voz de los involucrados sea tomada en cuenta en el proceso de toma de decisiones. El organismo que pone en marcha este tipo de participación logra una mayor sostenibilidad para su proyecto.

 

Por último, se tiene la participación transformadora, visible cuando se generan procesos deliberativos que fortalecen capacidades.  Los actores involucrados ganan poder, viven un proceso de empoderamiento.

 

Ander Egg, citado por Aguilar (2001) propone seis niveles de participación de las comunidades:

 

Como Oferta / invitación, realmente no hay una participación activa, es más bien una convocatoria por los responsables del proyecto, donde se comunica o se informa de decisiones tomadas para que sea avaladas. La comunidad no decide sólo está informada. Se lleva a cabo de forma exclusivamente individual y se caracteriza por una recepción pasiva de los servicios con alguna  presencia de actitudes negativas  del personal sanitario con respecto a la participación comunitaria.

 

Como consulta, los responsables del proyecto convocan a la comunidad para que hagan sugerencias o para que expresen su punto de vista. Esta convocatoria puede ser obligatoria, cuando hay que cumplir con disposiciones previas o puede ser facultativa si es de interés de los responsables del proyecto. Las sugerencias en la mayoría de las veces no son tomadas en cuenta. Se da cuando las personas son receptoras de servicios informativos y de educación sanitaria,  y existe  una mejor predisposición del personal de salud hacia la gente.  En este caso, las personas toman parte en decisiones tomadas “desde arriba”. Este tipo de participación mantiene intactas las relaciones de dependencia de unos con respecto a otros.

 

 

Por delegación, es la participación para elegir representantes o voceros quienes toman las responsabilidades y  decisiones por el grupo, pudiendo integrar comisiones u órganos administrativos. Los electos pudieran comunicar por medio de las asambleas de vecinos los resultados obtenidos. La comunidad o sus representantes participan en la ejecución de actividades con algunas responsabilidades, pero sin intervenir en la determinación de prioridades, ni en la formulación de objetivos. Se delegan responsabilidades, las acciones colectivas tienen cierta continuidad y se usa una metodología que induce una participación más activa de la gente. Sus efectos son mejores hábitos y estilos de vida saludables.

 

Por influencia / evaluación, es la participación que se expresa en la posibilidad  de presionar o influir para que los centros de poder tomen las decisiones. Esta participación es ocasional y poco constante. La  comunidad o sus representantes ayudan a evaluar el grado en que han conseguido los objetivos de un proyecto, participan en actividades, aunque sin decidir en la elección.

 

Las personas involucradas toman ciertas decisiones, ejecutan actividades y participan en la elección o elaboración de instrumentos o materiales educativos. En este nivel ya se encuentra un mayor número de participantes y se promueven comportamientos de autocuidado. Las personas tienen la capacidad o posibilidad de influir mediante sugerencia  acerca de lo que conviene hacer, saben aprovechar oportunidades para sacar adelante algunas iniciativas.

 

 

De cogestión, donde se establecen mecanismo de codecisión con el organismo ejecutante o responsables del proyecto, la participación es institucionalizada o colegiada. Los grupos organizados de la comunidad y sus representantes participan en la planificación del proyecto, la determinación de prioridades, metodologías, acciones, etc., y se tienen mecanismos para que las comunidades incidan en la toma de decisiones relevantes relacionadas con el proceso.

 

La continuidad de las acciones en el tiempo es mayor, el protagonismo de los grupos organizados de la comunidad es mucho más amplio, aumenta en mayor medida el número de personas a las que se llega y se amplían las áreas de participación de la comunidad. Se promueven comportamientos de cuidado personal, familiar y comunitario. 

 

Por autogestión, es el más alto grado de participación, la comunidad se convierte en gestora del proyecto, se hace por unidades de planificación, administración, financieras y de contraloría, manteniendo su autonomía y que no afecte los legítimos intereses del conjunto. Este nivel de participación implica también el control operacional de lo que se realiza y mayor movilización de recursos comunitarios e institucionales. Organizaciones o grupos de la comunidad elaboran y gestionan  proyectos comunitarios. Se promueven comportamientos de cuidado personal, familiar y comunitario.  Pueden ejercer presión sobre quienes tienen el poder de decisión.

 

El nivel de autogestión lo podemos considerar como el de mayor participación siempre y cuando no signifique  que la autogestión sea entendida como una autonomía de las comunidades, sin exigibilidad de las garantías de satisfacción de los derechos a las instituciones del  Estado (Cornwall 2000), porque no se trata de que las comunidades solucionen solas sus problemas, sino que la satisfacción de sus necesidades e intereses esté subordinada a un enfoque de ciudadanía social.

 

Lo anterior implica que el nivel de participación idóneo sería que la autogestión de las comunidades y la función del Estado se articulen en programas y proyectos del tipo de los planes locales, regionales o de otra índole para la satisfacción de derechos de manera participativa y como fundamento estructural de la política pública o social.  Como referentes de que la autogestión significa participación en términos de ciudadanía social, podemos  tener la exigilibilidad y la justiciabilidad.

 

La exigibilidad implica un proceso social y político en el que a través de diferentes mecanismos se exige a las instituciones del Estado el cumplimiento  de sus obligaciones y comprende tipos de acción como la movilización, la gestión, el cabildeo, participación en asambleas de presupuestos participativos etc.

 

 La justiciabilidad se refiere a un proceso jurídico mediante el cual se exige a las instituciones la resolución del incumplimiento de obligaciones en relación a derechos específicos que han sido vulnerados y puede comprender tipos de acción como la solicitud de rendición de cuentas, las veedurías, los referentes revocatorios, etc. De esa manera, se logra el compromiso de las instituciones y su capacidad de respuesta frente a la exigibilidad de derechos de las comunidades. (Adelantado 2008)

 

Esos niveles de participación puede que no sean constante en el tiempo del proyecto, así, la Ley Orgánica de los Consejos Comunales distingue el Ciclo Comunal como un proceso para hacer efectiva la participación popular y la planificación participativa y distingue cinco fases: diagnóstico, plan, presupuesto, ejecución y contraloría social

 

El que en algunas fases del ciclo comunal, la participación comunitaria no sea del más alto nivel puede responder a intereses mezquinos que es necesario identificar,  ya que los animadores del desarrollo del Plan pueden tener conflictos de intereses y le den a la comunidad algunas fases de poca importancia o de niveles de decisión no determinantes.

 

Para finalizar, se presenta como ejemplo, los niveles de participación y sus características, que se diseñó en el  Proyecto Control de la Malaria en Zonas Fronterizas de la Región Andina: Un Enfoque Comunitario – PAMAFRO, desarrollado entre 2005-2008 en Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela

 

 

 

CARACTERÍSTICAS DE LOS NIVELES DE PARTICIPACIÓN COMUNITARIA

 

NIVEL

CARACTERÍSTICAS

1.

MUY BAJA

  • Hay poca respuesta a la convocatoria.
  • Hay recepción pasiva de los servicios y acciones que desarrolla el Proyecto o las instituciones de salud.
  • Ausencia de liderazgo en la comunidad.
  • Escasa voluntad para ingresar en procesos participativos.
  • El Promotor o agente comunitario de salud no logra un trabajo articulado con la comunidad.
  • El equipo de salud no promueve la participación de la comunidad.
  • Escaso liderazgo en la misma comunidad.

 

2.

BAJA/ CONVOCATORIA

 

  • Las personas responden a la convocatoria, son receptoras de información, capacitación y servicios.
  • La participación se produce como respuesta a ofrecimientos o solicitudes del personal de salud.
  • Depende de un estimulo externo y la participación es esporádica.
  • Las personas no participan en el análisis de sus propios problemas, no intervienen en la determinación de prioridades, tampoco en la formulación de objetivos, ni en la toma de decisiones.
  • Identifica las cualidades de los líderes comunitarios de salud.

 

3.

RESTRINGIDA/

DELEGACIÓN

 

  • La comunidad entiende la importancia de contar con un agente comunitario de salud y le delega responsabilidades y le otorga respaldo.
  • La respuesta de la comunidad permite acciones colectivas con cierta continuidad (por ejemplo, actividades educativas en su comunidad sobre la prevención y el control de la malaria, no son eventuales), lo que implica que las personas  se involucren en un proceso que conlleva más tiempo.
  • Las necesidades son identificadas por los líderes y no a través de procesos grupales.
  • Las personas reconocen que son protagonistas de su salud, comprenden que la salud depende de ellos y no sólo del personal de salud, incorporan comportamientos de autocuidado.
  • Las personas facilitan y participan en las actividades de vigilancia entomológica y control del vector realizadas por el equipo de salud.

 

4.

MODERADA/

EVALUACIÓN

  • Participación en la decisión sobre el diseño de las acciones, la ejecución de las actividades y la elaboración de instrumentos.
  • Participación en la evaluación y monitoreo del proyecto  o procesos de prevención y control de la malaria.
  • Se encuentra un mayor número de participantes.
  • La mejora de ciertos hábitos y estilos de vida saludables entre la comunidad constituye uno de los resultados de este nivel de participación. Por ejemplo, diagnóstico oportuno, tratamiento completo  y adecuado de la malaria.
  • Pueden existir grupos organizados (por ejemplo, Comités de Salud), con asignación poco clara de funciones y capacidad organizativa incipiente.
  • Tienen iniciativas pero deficiencias y saben aprovechar oportunidades para sacar adelante la iniciativa propuesta.

 

5.

SIGNIFICATIVA/

COGESTIÓN

 

  • Grupos organizados de la comunidad participan en la  planificación, implementación y gestión de actividades de salud y de prevención y control de la malaria.
  • Reconocen los problemas de la comunidad en relación a la salud, la prevención y control de la malaria, analizan los problemas y gestionan alternativas de solución con autoridades.
  • Se promueven comportamientos de cuidado personal, familiar y comunitario. Las actividades y experiencias logran  continuidad en el tiempo. Por ejemplo, análisis participativo de la situación en salud, toma de decisiones para favorecer  ambientes sanos y comunidades saludables, acciones para la prevención y control la malaria en la comunidad. etc.
  • Se logra desatar procesos con autonomía y mayor protagonismo de la comunidad, hasta el punto de que -bajo ciertas circunstancias- pueden desarrollar las actividades de salud sin la participación del equipo de salud.
  • El proceso de movilización social permite la articulación con instituciones y organizaciones y la creación o trabajo con grupos formales e informales.
  • Un mayor número de personas se implican en los procesos de participación en salud y en una variedad de actividades.
  • Hay liderazgo con capacidades orientadas a la tarea, habilidades interpersonales, motivación y capacidades organizativas de la comunidad.
  • Se solicita apoyo de las instituciones y de los gobiernos locales.

BIBLIOGRAFIA

ADELANTADO, José; SCHERER, Elenise. Desigualdad, democracia y políticas sociales focalizadas en América Latina. Estado, gobierno y gestión pública Revista chilena de Administración Pública No 11 Junio de 2008. http://www.inap.uchile.cl/gobierno/pdfrevista/11/adelantado.pdf.  Consultado julio de 2009. pp. 117-133.

 

AGUILAR I. María (2001) La participación comunitaria en salud. Mito ó realidad. Editorial Díaz de Santos, S.A. Madrid, España pp. 21-31

 

CORNWALL, Andrea.(2000) Beneficiario, cliente y ciudadano: cambios actuales de la participación en el desarrollo. Traducido de Beneficiary Consumer, Citizen: Perspectives on Participation for Poverty Reduction, Sida Studies 2, Stockholm, Sweden. Disponible en: http://portals.wi.wur.nl/files/docs/msp/brief.pdf  Consultado septiembre de 2009. 

 

OMS/UNICEF (1978)Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud Alma Ata Kazakstán. URSS 60-61

 

Proyecto control de la malaria en zonas fronterizas de la región andina: un enfoque comunitario – Pamafro.(2008) Manual de orientación para el  análisis de los niveles de participación comunitaria Mimeografiado, Lima, Perú

 

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA Ley Orgánica de los Consejos Comunales Gaceta Oficial Nº 39.335 del 28 de diciembre de 2009.

Rodríguez Rojas. Pedro (2009) Ética del socialismo y participación democrática Fondo Editorial IPASME

 

WHITE, Sarah (2002). Despolitizando el desarrollo: Los usos y abusos de la participación. En: Desarrollo, Organizaciones no gubernamentales y sociedad civil. Barcelona. Intermon Oxfam.. pp. 158 – 173.

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